“红头文件”是老百姓对行政规范性文件的俗称。作为行政管理非常重要的一种手段，“红头文件”在我国社会生活中一直发挥着十分特殊的作用。然而，长期以来，由于缺乏有效监督，“红头文件”违法、越权问题屡次发生。济南市近日出台政府令，为“红头文件”的制定立了一系列“规矩”。     

　　对“红头文件”事前审查

    随着行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法、行政许可法等法律的颁布实施，我国对具体行政执法行为的监督日趋健全，而对规范性文件这类抽象行政行为的监督却不够完善，一些地方的“红头文件”违法、越权现象比较严重。

    济南市政府法制办副主任陈广平说，“红头文件”越权，既有上、下级行政机关的纵向越权，也有同级行政机关之间的交叉越权，越权设定行政许可、处罚、行政事业性收费和行政强制措施的现象屡见不鲜。此外，“红头文件”相互冲突现象比较普遍，甚至同一个行政机关制定的红头文件也相互冲突。还有一些行政机关“部门利益至上”，通过制订“红头文件”，片面扩大和强化本部门、本地方的权力。

    从２００３年以来，济南市政府法制机构对“红头文件”实行事前审查。济南市规定，各政府部门制发的红头文件，应先送到市政府法制办进行合法性审查后再按程序行文。

    到今年８月，济南市政府法制办共受理审查规范性文件５４１件，其中事前审查２８９件，经审查提出具体修改意见的１４６件，占事前审查文件草案总数的５１％。

    山东省政府法制办法制协调处处长辛俊强说，以前，我们对“红头文件”实行备案监督，这一监督方式在制度设计上存在重大缺陷，就好像一辆车在高速公路上违了规，警察不是及时告知，而是等在出口，告诉你违规了，需要折回去重走一样，如此监督成本高、力度弱。事前审查，由政府法制机构统一把关，有利于维护我国法制统一和政令畅通，避免“红头文件”违法、越权。

    “红头文件”有效期最多５年

    从山东省、济南市政府法制部门获悉，我国在文革时期乃至上个世纪５０年代制定的一些红头文件至今依然在执行，而它们的许多内容早已不适应社会发展的需要。

    济南市新近出台的《规范性文件管理规定》明确提出，今后，政府以及政府部门再出台“红头文件”，必须设定有效期，所有“红头文件”的有效期最长为５年，有效期届满，红头文件的效力自动终止。

    为保证行政管理中需要继续施行的规范性文件的效力，济南市规定，在有效期届满前６个月，行政机关认为这一文件需要继续实施的，应对其实施情况进行评估。根据评估结果，文件内容不需要修改的，由制定机关发布继续实施的决定；文件内容需要修订的，按照制定程序重新报送审查、发布。

    济南市法制办规范性文件审查处副处长李春久说，长期以来，行政机关在文件管理中重制定、轻清理，或造成新旧文件之间的冲突，引发不必要的社会矛盾。规定“红头文件”的有效期，从源头上避免了运动性清理、专项清理的弊端，使文件清理工作走上制度化、规范化。

　　滥发“红头文件”将被问责

    我国每年出台的“红头文件”数量惊人。辛俊强说，凡是有行政管理权的机构、部门都有权力向社会发布“红头文件”。在山东，具有“红头文件”制定权的主体包括：省政府、省政府各部门以及有行政管理权的企事业单位，如安监局、国资委、供销社等；各市县人民政府、政府各部门及有行政管理权的企事业单位。由于“红头文件”的制定具有随机性，根据工作的需要不定期、不定量发布，因此，“红头文件”的数量难以确切统计，但可以肯定的是，数量十分庞大。

    李春久介绍，有的行政机关在制定“红头文件”时，存在一定的随意性，有时仅凭领导的个人指示或者讲话就制定“红头文件”，还有的没有经过领导集体研究、审查，只要主要领导甚至分管领导签字，就出台“红头文件”。

    为使“红头文件”制定走上规范化，济南市规定，临时机构、部门内设机构不得制发规范性文件。同时，严禁行政机关违反法定程序制发规范性文件。如果滥发规范性文件，政府法制机构可以提请本级政府撤销这一文件，产生严重不良后果和负面影响的，将追究主要领导和直接责任人的行政责任。

    公民有权申请撤销“红头文件”

    多年来，“红头文件”在我国国民心目中一直带有神秘、权威的色彩，如今，济南市给了百姓一个对“红头文件”说“不”的权利：济南市规定，从２００８年开始，公民有权申请撤销“红头文件”。

    济南市提出，如对“红头文件”存有异议，公民可以向市政府提请审查和撤销。规范性文件制定机关或者政府法制机构应当对提出异议的规范性文件进行审查，并给予正式答复。如果发现规范性文件与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触，这一规范性文件将被撤销。

    “原来，老百姓如果对红头文件有异议，他们的意见往往会在文件执行部门和制定部门之间‘踢皮球’，最终不了了之，人民群众合法权益受到损害后难以获得有效的维护。”李春久说，如今，公民、法人和其他组织对红头文件如有异议，就有了明确统一的处理制度，有利于及时化解社会矛盾，维护百姓的合法权益。