推荐廉政教育系列文章（十一）

　　按:近年来，土地管理中的违规违法案件时有发生，许多党政干部因腐败而被查处。2007年12月10日，监察部、国土资源部联合通报了广东省开平市、鹤山市等地10起土地违法案件。土地违规违法案件为何屡禁不止？土地管理领域为何成了腐败的多发区？近日，安徽省检察机关结合办理的涉土职务犯罪案件，对此进行了调查分析。现予以刊发，希望能给人以启示。

９６宗国有土地被违规无偿划拨

　　2007年12月13日，安徽省芜湖县检察院以涉嫌滥用职权等罪分别对该县国土资源局原正副局长陈尚仓、潘福春提起公诉。据检察机关指控，2002年1月至2007年3月，陈尚仓、潘福春在担任芜湖县国土资源局正副局长期间，与该局地籍矿产科原科长董必春一起，在对芜湖县企业的供地过程中，违反土地管理法律法规规章，将96宗大约854亩的土地划拨给了芜湖中轮机械有限公司、芜湖腾飞珠宝有限公司等多家无权享受划拨用地的企业使用，导致国家应收取的土地出让金流失。经评估，这96宗土地出让金损失为687万余元。
　　96宗原本应该以出让的方式供给有关企业使用的土地，之所以能够顺利变成无偿划拨用地，一方面与董必春的斡旋和牵线搭桥有着直接的关系，另一方面，也与土地管理部门长期以来的过分集权和政务不够公开有关，而后者则正是近几年来土地系统各种职务犯罪案件频发的主要原因。
　　土地管理部门作为政府重要职能部门之一，肩负着对土地这一不可再生的稀缺资源进行管理、使用、规划等一系列重要职责，还对用地审批、土地出让费用标准等重要问题把关，这些职责和权限往往又集中在少数领导者手中，很多涉及土地方面敏感问题的决定权也掌握在领导者手中。在处理具体土地事务中，政府掌握着土地的出让权、定价权，这些权力由领导和具体办事人员进行具体操作，有关的决策人员、经办人员拥有相当大的自主决定权，这些都给公共权力“寻租”留下了空间。他们或滥用职权，或大搞权钱交易，或贪污挪用，在社会上造成了恶劣的影响。
众多涉土官员因腐败而倒下
　　倪毅是安徽省亳州市国土资源局原局长，在此之前，他还担任过原县级亳州市的副市长。自从当上国土局局长以后，倪毅发现自己这个“土地爷”甚至比当副市长时还要吃香，一些房地产公司的老板整天对他前呼后拥，还不时“孝敬”一些零花钱。
　　2007年12月12日，安徽省蒙城县法院一审以受贿罪判处倪毅有期徒刑十二年，并处没收其个人财产23万元。从法院认定的情况看，倪毅前后收受了11人的贿赂，其中10人都是为了有关土地事宜而向他送钱送物。仅借地生财一项，倪毅就收到了38万多元的“好处”。
　　2006年４月以来，安徽省检察院先后对合肥、蚌埠两地土地部门渎职犯罪进行了集中查办，立案侦查２４件２８人，挽回经济损失2400万元。在蚌埠，检察机关查处了该市国土局原局长刘国华、原副局长马炎等6人涉嫌渎职、受贿案。在合肥，除合肥市瑶海区原区长王广玉、原副区长陈永鹏外，还有3名处级干部和7名非公职人员因为涉嫌受贿、非法倒卖土地使用权、行贿及单位行贿犯罪而受到查处。
　　2007年6月8日，根据查办蚌埠市土地系统渎职犯罪案件过程中发现的线索，安徽省检察院又以涉嫌滥用职权罪和受贿罪对黄山市政协原副主席吴洪明（副厅级）进行立案侦查。吴洪明在担任蚌埠市分管土地、规划、城建、企业等工作的副市长期间，滥用职权，违规为开发商减免有关费用，给国家造成重大经济损失。此外，其还利用职务之便，非法收受开发商等相关单位和企业的贿赂，并且数额巨大。接着，吴洪明案件又带出了蚌埠、黄山两地其他系统官员涉嫌职务犯罪问题，而且涉及人员众多。安徽省检察院的有关统计显示，2007年１月至11月，该省土地管理系统就有广德县国土资源局原局长杨刚等50人由于涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪而受到查处。
　　针对土地系统一系列职务犯罪案件的查处，认真总结涉土职务犯罪的一些特点,主要是：一是土地管理部门的负责人最容易成为腐败侵蚀的对象，一旦一人卷入其中，其他负责人往往难以幸免；二是权钱交易现象十分明显，一些不法商人为达到转换土地性质、减免出让费用、承接工程、协调关系等目的，无不赤裸裸地以钱开道，以获取更大的非法回报；三是案件延伸范围相当广泛，虽然这些案件的涉案人员以土地管理系统为主，但由于土地出让涉及政府多家单位和多个管理部门，而这些部门的职能权限又成为滋生职务犯罪的延伸环节；四是滥用职权的背后大多有权钱交易发生，贿赂犯罪与滥用职权犯罪相互共生现象比较普遍；五是行受贿金额巨大，滥用职权给国家造成的直接经济损失往往惊人。
　　土地系统“塌陷”五大原因
　　每一起职务犯罪案件的发生都有其背后的主客观原因，同样，一个系统一段时间内一定程度上容易成为“塌陷区”，也必然存在着这样或那样的问题。土地系统职务案件频发经过分析主要有以下五大原因：
　　----权力过分集中，监督制约制度得不到真正落实。土地管理系统中，土地流转、权属变更的权力，如果集中于某几个人的手中，就为掌权者的肆意妄为提供了可能，也使得他们容易成为不法分子不择手段“攻坚”的对象。同时，过大的权力也膨胀了在位者的自我意志。像芜湖县的土地划拨权力，就完全掌握在该县国土局地籍矿产科科长董必春、副局长潘福春和局长陈尚仓手中。从一些发案单位来看，虽然已有了整套规章制度，表面上看是比较规范和完善的，但这些制度实际当中难以落实到位，尤其是针对一些有审批权的重要部门、关键人员如何用权，还缺乏强有力的监督和纠错制度保障。
　　----管理存在漏洞，行政行为仍然不够透明。土地被征用进入二级市场的价值是根据市场来确定的，即使按照规定的最高额给予补偿，转让、拍卖的价值也远远高于征用费用，两者之间存在着巨大利润空间。而现行土地管理法律法规中，对土地征用条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准等仅有原则性的规定，有些实施细则也不够详尽完备。尽管当前土地市场总体上看在逐步规范，法规政策也在逐步完善，但地方政府行使管地职能时，即便没有权限，也会变相取得处置土地的权力，如采取未批先用、边报边用、越权批地、多头批地，将大面积土地分成若干次报批，以规避法律法规。此外，政府部门的行政行为仍不具有较高的透明性和公开性，公众监督无法及时到位，土地管理系统的暗箱操作时有发生。
　　----个别领导不按规矩办事，甚至对土地审批进行不正当干预。很大一部分的涉土职务犯罪，不是土地审批权人直接实施的，而是相关领导在收受他人好处后，利用其特定身份干预土地资源配置，这也导致了国有土地使用权的非法流转。
　　----打击不到位，查处工作“雷声大雨点小”。根据国土资源部的通报，2006年，全国共查处土地违法案件90340件，在查处的土地违法案件中，给予刑事处罚的仅有501人，这说明我国对土地违法案件的刑事打击力度不够。另一方面，在实际需要追究刑事责任的人员中，处罚偏轻也不同程度地存在着。
　　----不良风气仍有市场，不拿渎职当犯罪的观念让渎职犯罪“有处可逃”。在社会上，涉及国有土地使用权的行政审批、变更、登记等行政行为时，当事人往往希望找到有一定关系的人花钱办事。而掌握权力的官员则认为自己是在利用职权为别人谋取合法利益，收点好处不是违法，更谈不上犯罪。另外，在一些地方，不少党政官员仍然把对土地的开发利用当做刺激当地经济发展的增长点和助推剂，因此即使出现了涉土渎职违法犯罪的情况，也睁一只眼闭一只眼，甚至加以袒护。上述这些观念客观上无疑助长了该行业里的歪风邪气。